Quem defende o quê na Câmara dos Deputados?

Étore Medeiros e Bruno Fonseca, Agência Pública

Os deputados federais da bancada ruralista, a Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA), uma das maiores e mais organizadas bancadas da Câmara dos Deputados, reúnem-se semanalmente durante um almoço em uma mansão no Lago Sul, bairro nobre de Brasília. Divulgado com antecedência também para a imprensa, o “cardápio” – nome dado pela assessoria própria da FPA às pautas que estarão em debate – na terça-feira (16) incluiu a tributação de produtos agrícolas, a indenização de propriedades quando desapropriadas e a indicação de membros para as comissões permanentes da Câmara dos Deputados, cuja composição é renovada a cada ano. Além do colegiado de Agricultura, os ruralistas estão de olho especialmente em outros dois: o de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ) e o de Meio Ambiente.

Além da FPA, diversas outras bancadas atuam diariamente no Congresso Nacional, reunindo deputados com ideologias, motivações ou objetivos semelhantes, ou ainda com financiadores do mesmo setor. A dinâmica de funcionamento desses conjuntos temáticos é heterogênea. Nem todos possuem estrutura ou estratégia semelhante aos ruralistas – que contam com coordenadores, agitadores e negociadores entre os seus inscritos –, e em muitos casos a formação da bancada só fica clara com o desenrolar de pautas específicas ou com a ajuda dos dados de doação de campanha.

Para mostrar quais parlamentares defendem quais interesses, a Pública levantou a composição de onze das bancadas mais atuantes. Além dos ruralistas, que contam com 207 deputados, mapeamos outras gigantes da Câmara: a evangélica (197), a empresarial (208), a das empreiteiras e construtoras (226) e a dos parentes (238), o maior agrupamento da Casa – confirmando a tendência de aumento do número de deputados com familiares políticos.

Adicionamos ainda as bancadas da mineração e da bola, respectivamente com 23 e 14 deputados federais. Também pequenas mas igualmente fortes, pelo teor dos conteúdos que defendem, mapeamos a composição das bancadas da bala (35), dos direitos humanos (23) e da saúde (21). Nesses casos, os critérios para defini-las foram a atuação diária de cada parlamentar em temas relacionados aos segmentos específicos. Para a das construtoras, partimos exclusivamente do financiamento de campanha, que também ajudou a elaborar o levantamento da bancada da mineração.

A empresarial e a sindical consistiram em uma atualização do material publicado pouco após cada eleição pelo Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap), que faz uma radiografia das bancadas no Congresso Nacional. A simples troca de alguns titulares por suplentes – 33 exerciam mandato em janeiro de 2016 –, curiosamente, implicou redução nos dois grupos. A primeira perdeu treze integrantes e a segunda encolheu oito cadeiras. Proporcionalmente, a perda foi mais sentida pela sindical, que conta agora com apenas 43 deputados, contra 208 dos empresários.

Para mapearmos os defensores do agronegócio, incluímos todos os parlamentares que subscreveram a criação da FPA. Embora regimentalmente haja um número mínimo de assinaturas para a criação de uma frente – tornando comum um companheirismo na linha do “assina a minha, que eu assino a sua” –, esta regra geral de cordialidade não se aplica à bancada ruralista, na análise de Antônio Augusto Queiroz, diretor do Diap. “Isso vale muito para a frente de direitos humanos, por exemplo, a questão de assinar e não efetivar o apoio. É simpático pra opinião pública, mas quando é pra valer o cara desaparece ou não vai pra linha de frente. Mas ninguém assina a bancada da agricultura se não tiver vínculo direto com o setor”, explica.

Um dos mais aguerridos defensores do agronegócio na Câmara, o deputado Nilson Leitão (PSDB-MT) diz que o tamanho da bancada não atrapalha o fluxo dos trabalhos. Temas espinhosos como o impeachment da presidente Dilma Rousseff, que ele defende, costumam ter debates menos consensuais entre os integrantes da FPA, mas, em outras pautas, o convencimento dos 207 deputados – ou 40% da Câmara – que compõem a bancada é mais simples. “Nos assuntos do setor produtivo no Brasil, naquilo que a frente deve defender, como a PEC 215, nós sempre temos a maioria para poder ter a vitória necessária”, afirma.

“Nós vamos tentar colocar o máximo de pessoas que tenham condições de debater a questão ambiental no Brasil, não de forma ideológica nem radical, mas de forma equilibrada. Vamos tentar, sim, ter uma grande maioria”, disse à Pública Nilson Leitão. Vice-presidente da FPA, ele é o relator da CPI da Funai e do Incra, que pretende devassar os órgãos federais, e presidiu a comissão especial que em 2015 aprovou a PEC 215 – que inclui o Congresso Nacional no processo de demarcação de terras indígenas. “Nós vencemos na parte da comissão; agora é tentar colocar logo em plenário, ver o que a Câmara vai decidir e fazer com que o Senado também possa acelerar o processo”, diz, sobre a PEC 215, cuja aprovação em definitivo é um dos principais objetivos da frente para 2016 – por mais que ela seja taxada por muitos juristas como inconstitucional.

Questionado sobre o viés radicalmente conservador dos ruralistas – e mesmo com tons de ódio, em alguns casos –, Leitão se justifica. “Nos Estados Unidos, por exemplo, não tem nenhum problema em um deputado representar o setor do aço, da agricultura, do automobilismo ou da religião. O Brasil tem esse preconceito ainda, que é cultural. Eu moro num estado [Mato Grosso] que é eminentemente agrícola, que é o maior produtor de tudo. Eu moro numa região [Centro-Oeste] que é a maior região de produção. Se eu não defender o enriquecimento e a população da minha região, eu não tenho razão de estar na Câmara federal.”

Bala e Bíblia

A bancada da bala, assim chamada pela imprensa para se referir aos parlamentares financiados por indústrias de armas e munições, teve ao longo do ano passado “acréscimos” de deputados que fizeram jus a serem incluídos pela veemência e repetição com que defendem a redução da maioridade penal, o aumento de penas e, principalmente, a revisão do Estatuto do Desarmamento – algumas vitórias parciais foram conseguidas em 2015. Conhecido por ostentar um impecável uniforme militar pelos corredores e plenários da Câmara, o PM e deputado federal Capitão Augusto fala com bom humor do epíteto recebido pelo grupo. “Acabou que esse termo, que tinha um sentido pejorativo, se popularizou e com viés até contrário, demonstrando que a bancada da bala está, sim, compromissada com a questão da segurança, com o endurecimento da legislação penal, do Estatuto da Criança e do Adolescente, e por aí vai. Hoje, já não nos incomoda mais esse termo ‘bancada da bala’, mas nós somos, na verdade, da bancada da vida. O que a gente defende é a vida, principalmente do cidadão de bem”, disse.

A relação entre a turma que em parte defende a linha do “bandido bom é bandido morto” e a Frente Parlamentar Evangélica é um bom exemplo da força da articulação de grupos conservadores. “As frentes de segurança pública e a evangélica correm juntas aqui. Nós temos os mesmos valores. A gente se ajuda realmente, não integramos [a frente evangélica, da qual Augusto também faz parte] apenas com o nome, para constar, mas para efetivamente ajudar em todos os projetos que eles estão apoiando”, reconhece o PM. Ele rechaça a ideia de os pontos que unem os dois grupos sejam de um conservadorismo extremista. “Preservamos a questão da família, da moral, da ética, da honestidade. Não tem como ser radical nesses valores – ou você tem, ou você não tem. Ou você é honesto, é um cidadão de bem, ou você não é.”

Pequenos, mas aguerridos

Diametralmente oposta às bancadas da Bíblia e da bala, está a turma dos direitos humanos. Apesar do reduzido número de deputados que militam diariamente no combate da opressão às mulheres, à população LGBT, aos índios e populações tradicionais, do racismo e da violência estatal, a mobilização de setores da sociedade e da militância de causas específicas rendeu a esses deputados algumas vitórias parciais importantes ao longo dos últimos anos, mesmo com somente 23 parlamentares no seu núcleo duro. A própria PEC 215, por exemplo, obsessão ruralista desde que foi proposta, no ano 2000, somente no ano passado conseguiu avançar até estar pronta para a votação em plenário. “Você pode ter uma bancada de dez aguerridos que vale por 300 que não se mobilizam. A influência de cada grupo também está associada ao número de integrantes, naturalmente, mas principalmente ao número dos que efetivamente têm compromisso com o tema”, analisa Antônio Queiroz, diretor do Diap.

Exercendo o primeiro mandato na Câmara, o paraense Edmilson Rodrigues (Psol) travou diversos embates com a bancada ruralista na comissão especial que analisou a PEC 215. Mesmo conhecendo de perto o radicalismo de boa parte de seus integrantes, entretanto, mantém a esperança no poder do convencimento. “Por mais que haja uma ação às vezes muito truculenta por alguns representantes, particularmente do agronegócio, do latifúndio, mesmo entre eles há pessoas com capacidade de diálogo. Eu sou um otimista.” Ele conta que em determinada votação sobre direitos das crianças se surpreendeu com a atitude de um deputado que é pastor. “Ele estava ao meu lado. Pegou a Bíblia e me citou um versículo para fundamentar uma posição favorável à minha e contrária à quase totalidade da bancada evangélica, mesmo que em outras situações ele seja obediente à linha geral da bancada.”

Rodrigues reconhece que, muitas vezes, alguns parlamentares acabam tomando posição por motivações alheias ao debate. “Às vezes, você conversa com as pessoas, mas elas dizem ter compromisso com o partido. Mais que isso, o líder do partido é um amigo pessoal, e o deputado não quer desmoralizá-lo. Em outros casos, o partido tem cargos, ministérios, é responsável pelas políticas que o Estado desenvolve, e o deputado vota como base de apoio”, diz.

Identificação

Embora sejam uma forte maneira de influenciar os deputados, as determinações partidárias ou do bloco do governo nem sempre são seguidas, e é frequente haver a liberação da bancada – quando a liderança permite que os parlamentares votem conforme bem entenderem, mesmo contra as orientações recebidas. “É uma distorção do sistema que tem levado a vários problemas. Os partidos não têm o comando, não tem nenhum partido unificado, fechado, talvez o Psol, mas porque é muito pequeno. Os blocos de interesses aqui são mais fortes que os partidos, por isso nem sempre a orientação partidária se reflete na votação”, opina o deputado José Stédile (PSB-RS).

Dirigente do Sindicato dos Trabalhadores Metalúrgicos de Porto Alegre (RS) de 1989 a 1998, ele se surpreende ao saber que é nome frequente nos mapeamentos da chamada bancada sindical. “Ela não chega a 30 deputados, os que realmente lutam em defesa da classe trabalhadora aqui dentro. Isso é reflexo do modelo eleitoral, em que você só tem chance de ganhar se tiver recursos, se é um grande líder, de uma categoria grande, ou acontecem outros casos, por exemplo, como o meu. Os meus votos não são somente da minha categoria, mas por ter sido prefeito [duas vezes do município gaúcho de Cachoeirinha] e a minha cidade ajudou a me eleger.” Stédile diz defender os trabalhadores, aposentados, agricultores e operários, mas não se identifica com nenhuma bancada. “Elas não reconhecem perdas, e a gente sabe que um país como o nosso não tem como atender tudo, então às vezes tem que abrir mão de algumas coisas pra ganhar outras.”

Com uma leve ironia, Antônio Queiroz questiona: “Ele acha que chegou a prefeito por quê?”. Quanto à relação entre o financiamento, as bancadas temáticas e os partidos, entretanto, a análise do diretor do Diap converge com a de Stédile. “Cada deputado tenta convencer o líder a incorporar ou assumir a plataforma da sua frente parlamentar, e, não conseguindo, pelo menos que sejam liberados pra votar em sintonia com o que a frente propõe. Enquanto as legendas não se derem ao respeito, não houver uma mudança cultural, não terão como agir de modo doutrinário, programático.”

Financiamento e ideologia

“Algumas siglas são fortemente dependentes de recursos empresariais, enquanto outras se proíbem de recebê-los, como é o caso do Psol. Teoricamente, quanto mais dependentes desse tipo de doação, maior seria a probabilidade de o parlamentar cooperar com as demandas dos grupos financiadores”, analisa Dalson Britto, professor de Ciência Política da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Especialista em comportamento legislativo, ele conduziu um estudo em parceria com pesquisadores da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) sobre a influência das doações eleitorais na elaboração da agenda legislativa. O trabalho, publicado em 2015, analisou as votações na Câmara de 1999 a 2007 em relação aos projetos de interesse da Confederação Nacional da Indústria (CNI) para confirmar que, quanto maior a proporção de recursos corporativos recebidos por um parlamentar, maior a cooperação com determinado setor.

Alguns cruzamentos de dados indicaram que cada ponto percentual adicional do financiamento corporativo no total arrecadado pelo candidato resultou em 30,7% a mais de chance de o parlamentar votar a favor da indústria. Em outro modelo estatístico, o resultado foi de 19,8% a mais de chance de ajuda ao segmento para cada ponto percentual. O professor, entretanto, analisa os números com cautela. “Um determinado deputado votou de acordo com os interesses do grupo X porque recebeu doações de campanha, ou o grupo X financiou aquele deputado porque já dispunha de informações sobre o seu posicionamento ideológico?”, questiona.

“Metodologicamente, um dos principais desafios enfrentados pelos estudiosos da relação entre grupos de interesse e comportamento congressual é mensurar influência. Essa dificuldade é ainda maior na ausência de dados confiáveis sobre o assunto”, observa Britto. Ele ressalta que o financiamento de campanha não compra os votos dos deputados, mas garante um acesso facilitado a eles, tanto para defender projetos quanto para pedir a sua rejeição. “A interação entre agentes privados e parlamentares resulta não só na formulação de uma agenda de pautas favoráveis a determinado setor, mas também na exclusão de matérias que possam ser danosas aos seus interesses.”

A ideologia, a trajetória e a base eleitoral de cada deputado também pesam na balança na hora das votações, enquanto as alianças entre diversas legendas para garantir bases de apoio aos governos contribuem para a infidelidade às orientações das lideranças partidárias. “Em uma mesma coalizão tem-se apoiadores contumazes de pesquisas científicas com células-tronco e opositores fervorosos da união homoafetiva, por exemplo. Em termos de clivagens ideológicas, é de se esperar algum nível de consistência entre as legendas partidárias e o comportamento parlamentar, mantidos outros fatores constantes. Imagine a situação de um deputado que tem que escolher entre votar de acordo com a indicação do seu líder, agradar à sua base e ao mesmo tempo contemplar os interesses dos grupos que financiaram sua campanha. É de se esperar alguma consistência ideológica nas votações; no entanto, se for para escolher entre a fidelidade às diretrizes ideológicas do partido e a lealdade aos financiadores, eu acredito que os parlamentares escolham a fonte de recursos. Afinal, campanhas eleitorais custam caro e alguém tem que arcar com esse custo. Lembrando: ‘não existe almoço grátis’”, observa o professor da UFPE.

Água e circo

O fim do financiamento empresarial, determinado por decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) em 2015 e já válido para as eleições municipais de 2016, leva às mais diversas análises do que pode acontecer daqui para a frente durante as eleições e nas futuras composições dos blocos temáticos na Câmara. Para Nilson Leitão, vice-presidente da bancada ruralista, amplamente financiada por empresas agropecuárias, o fim dos repasses pode resultar em uma pequena queda da representação do setor no Congresso, mas a base eleitoral não se perderá com campanhas mais baratas. “Alguns defendem porque acreditam – como eu disse, eu moro num estado que eu preciso defender a produção. Isso gera votos pra mim, além de dar o resultado pra minha sociedade.”

E se essa suposta identificação com o eleitorado não se confirmar? “Talvez seja um bom treinamento, agora em 2016 [nas eleições municipais], para saber se a ausência do financiamento empresarial – que existe nos países desenvolvidos – realmente vai fazer essa falta toda. Se fizer, automaticamente vai ter mudança na lei”, adianta-se. “Se não fizer, quem sabe todos vão aprender a fazer campanha eleitoral bem mais barata, de forma que possa ser nivelada por baixo, e não pelo absurdo que muitos gastam em campanha eleitoral”, afirma o deputado, que investiu R$ 2,4 milhões para se reeleger em 2014 – os altos gastos bancados por empresas e empresários são uma tônica entre os mais influentes nomes ruralistas.

Britto, da UFPE, cita a teoria hidráulica da regulação para comparar os recursos financeiros à água – que sempre encontrará um caminho. “A proibição do financiamento empresarial fortalece sobremaneira o papel do lobby, que ainda não foi regulamentado no Brasil. Como resultado, devemos observar vários escândalos envolvendo representantes governamentais interinstitucionais e representantes políticos nas próximas eleições.”

Para Antônio Queiroz, embora seja possível um aumento de parlamentares de partidos pequenos como o Psol– e consequentemente da bancada dos direitos humanos, por exemplo, na qual atuam hoje todos os cinco deputados federais da sigla –, esse suposto crescimento não será significativo. “O quociente eleitoral é muito elevado. Nos estados em que não existe uma liderança consolidada ou alianças com outros partidos, ainda que alcancem excelentes votações, os candidatos não atingirão o quociente e os votos serão perdidos”, acredita. Calculado a partir da divisão entre o número de votos válidos e as vagas a preencher, o quociente eleitoral significa o número mínimo de votos que um partido ou coligação precisa ter para eleger um candidato. Nas eleições de 2014 em São Paulo, por exemplo, foram necessários cerca de 300 mil votos para conquistar uma vaga na Câmara.

O diretor do Diap teme que o resultado para a democracia brasileira do fim do financiamento empresarial seja desastroso. “Você vai ter como candidatos prioritários os endinheirados, que podem bancar 100% da campanha com recursos próprios, as celebridades e os fundamentalistas, que defendem causas que têm seguidores cegos. Os partidos de esquerda poderiam tirar proveito do fim do financiamento, já que têm um ativo muito importante, a militância, mas a maioria deles está vinculada ao governo, que tem uma pauta rejeitada por muitos desses segmentos”, diz.

Embora as celebridades nem sempre exerçam protagonismo durante o mandato, são disputadas pelos partidos, já hoje, por ajudarem a eleger outros parlamentares. Foi graças aos mais de 1 milhão de votos recebidos pelo deputado Tiririca (PR-SP), por exemplo, que o Capitão Augusto – aquele da farda militar e que defende a vida, “principalmente do cidadão de bem” – conseguiu se alçar ao Congresso, apesar de ter alcançado apenas cerca de 47 mil votos.

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