A PEC 241 e os modelos de Estado em disputa

Lucas Coradini*, Pragmatismo Político

Muitas leituras ideologizadas sobre a PEC 241 têm transitado nas redes sociais, repletas de simplificações e incorreções, disputando a narrativa de seu significado e projetando efeitos no cenário político e econômica do país nas próximas décadas. Demonstram, de início, a polaridade inerente às diferentes visões de estado presentes na política e na sociedade brasileira. Nem uma nem outra tese pode ser falseada sumariamente sem a compreensão de que representam, antes, a uma concepção política ou posicionamento de classe específico – por mais que se insista em negar que existam.

Sem a pretensão de afirmar se o projeto de emenda constitucional é “o remédio para os problemas do país” ou a “PEC do fim do mundo”, como iniciam a maior parte das análises, sugiro partir do problema objetivo, definir a premissa comum sobre a qual decorrem as diversas linhas argumentativas. Que seja: vivemos uma crise de arrecadação que inviabiliza a manutenção dos gastos públicos nos padrões atuais, o que, aliado ao cenário de recessão econômica, nos encaminha para o agravamento da dívida pública. Assim, precisamos voltar a crescer, gerar arrecadação e impedir o aumento do endividamento. Essa é uma premissa validada tanto por apoiadores quanto pelos críticos da PEC 241, ou pelo menos deveria ser.

O segundo ponto a ser definido – e discursivamente em disputa – é a origem do problema. Entender sua causa é um exercício necessário para não repetir os mesmos erros. Em regra, os defensores da PEC têm direcionado suas análises para os dados sobre o aumento dos gastos públicos, de forma isolada, culpando a política econômica do governo antecessor por um suposto de “inchaço” da máquina estatal. Outras vezes, colocado sobre o ombro do funcionalismo público o fardo do desajuste fiscal. O que tem sido questionado, uma vez que, proporcionalmente ao PIB, os gastos com a folha de pagamento do funcionalismo estão dentro de parâmetros normais e estáveis ao longo dos últimos anos. Ademais, a realidade mostra que há muito a avançar na prestação de serviços públicos, tanto em sua amplitude quanto na qualidade, o que demanda necessariamente investimentos. Um Estado que amplia a rede de prestação dos serviços públicos e desenvolve políticas de bem estar social tende a ter os seus gastos aumentados, naturalmente. E, ao fazê-lo, não exerce função outra senão a que a Constituição lhe confere. A disputa discursiva, nesse ponto, dá-se entre os que entendem desejável e necessário que o Estado aja dessa maneira, para atingir níveis de desenvolvimento humano mais elevados e dar cumprimento ao preconizado na Constituição Federal de 1988, e aqueles que entendem que o Estado não deva exercer tal função, defendendo, por consequência, a reformulação da constituição – ou emenda.

Paradoxalmente, o governo que mais gerou arrecadação, superávit primário e reduziu a dívida pública do Brasil, foi exercido no período de maior investimento na área social e ampliação de serviços públicos. Basta verificar os dados da economia com Lula e Paloci, entre 2002 e 2010: recorde de 826 bilhões em arrecadações em 2010, índice 63,6% superior aos oito anos do governo FHC, e obtenção, pela primeira vez, de um volume de reservas superior ao montante da dívida pública. Mesmo período de criação de Universidades e Institutos Federais, de programas como o Mais Médicos e o Farmácia Popular, Bolsa Família, PRONASCI, Programas habitacionais subsidiados como o Minha Casa, Minha Vida, entre outras políticas que implicaram em elevados investimentos. Somente para a educação, o orçamento passou de 18 bilhões em 2002 para 112 bilhões em 2014, um aumento de 223%.

O fato é que o atual problema fiscal não tem relação alguma com o investimento na área social, mas se deve a dois fatores: aos aportes realizados a bancos públicos entre 2010 e 2015, para realizar empréstimos com juros menores que a inflação para pequenas e médias empresas, e as desonerações fiscais, que geraram perdas de mais de quatrocentos e cinquenta bilhões em arrecadações. A expectativa era que o crescimento econômico dessa conta disso, mas o comportamento dos mercados não correspondeu ao esperado. Diferentemente das políticas de renda e emprego, que colocam o dinheiro na mão do trabalhador e o faz “circular” através do estímulo ao consumo, aquecendo e girando a roda da economia, as vantagens concedidas para a indústria, bancos e ao mercado financeiro não produziram os efeitos desejados, não retornando na forma de investimento, empregos e impostos. Com a crise econômica internacional, a crise política no Brasil e a constituição de um cenário de instabilidade institucional, a retração dos investimentos foi inevitável, gerando desempregos e diminuindo ainda mais a arrecadação.

Sem adentrar na polaridade pró-PT ou anti-PT, tão presente nesse debate, vale lembrar que o atual Ministro da Fazenda, Henrique Meirelles, é o mesmo homem de confiança do governo Lula que à frente do Banco Central reduziu as taxas de juros de 25% em 2003 para 10,5% em 2010. E, em matéria de gastos públicos, não há coelho para tirar da cartola: o que Meirelles traz agora como proposta é uma reedição do que o então ministro Joaquim Levy já vinha tentando fazer, uma política de austeridade ao modelo do novo gerencialismo público. A receita de Levy, um pouco mais clássica, baseava-se no aumento de impostos para melhorar a arrecadação e no corte de gastos – e é bom lembrar que o corte em programas sociais iniciou ainda no governo Dilma. Levy fracassou apenas por que os projetos de aumento de impostos não prosperaram no legislativo, restando ao governo somente os desgastes que os cortes em programas sociais geraram. A diferença entre Levy e Meirelles é que o primeiro queria uma recuperação rápida de arrecadação através dos impostos, enquanto o segundo aposta numa recuperação de longo prazo a partir da volta da confiança de investidores e abertura ao capital internacional, sobre a qual também não há garantias. Em comum, o corte de gastos. Nenhuma das soluções agrada e, nesse ponto, demonstraram que as diferenças nas políticas econômicas de Temer e Dilma são menores do que parecem.

Limitar os gatos públicos, sabidamente, não é suficiente para gerar superávit primário. É preciso voltar a crescer e aumentar a arrecadação. E aí reside uma fragilidade do argumento favorável à PEC: achar que a recuperação econômica é possível apenas reduzindo gastos públicos. Seria possível alguma forma de desenvolvimento econômico sem investimento em educação, pesquisa científica e desenvolvimento tecnológico? Seria possível reaquecer o mercado sem nenhuma indução por parte do Estado? A resposta é: depende da forma de desenvolvimento pretendido. E aqui reside outra divergência conceitual que revela, ao fundo, modelos de Estado subjacentes aos discursos pró e anti PEC. Um focado na elevação da escolaridade da população, na inserção qualificada dos jovens no mercado do trabalho, no desenvolvimento da ciência e da tecnologia, na distribuição de renda, nas políticas de valorização do salário mínimo e elevação do consumo. O outro, centrado na produção de commodities, abertura ao capital internacional, arrecadação através de concessões e privatizações, favorecimento dos setores empresariais, busca pela atração de investimentos à custa do redimensionamento do valor da mão de obra a níveis inferiores e afrouxamento das leis trabalhistas. O primeiro, que pode levar o país a outro nível de relação como o mercado global. O segundo, que o torna ainda mais dependente e vulnerável às oscilações do mercado externo.

A contenção dos gastos públicos é um imperativo irrefutável, um discurso que encontra eco na sociedade. Mas, se ao final de duas décadas – caso a PEC seja efetivada – os idosos brasileiros não tiverem acesso a um atendimento de saúde digno, ou nossos jovens não tiverem acesso à educação pública de qualidade, terá valido a pena o ajuste? Tendo a concordar com o historiador Leandro Karnal quando afirma que “não basta salvar o navio, tem que salvar também aos passageiros”, ou quando compara os efeitos da medida à “vitória de Pirro”, aquele que vence a guerra quando já não conta mais com seu exército. Há relativo consenso de que D e educação são áreas essenciais que não deveriam ser afetadas, e que um problema de legitimidade decorreria de um Estado incapaz de garantir tais serviços. Mas, da forma como é operado o orçamento público, sem a garantia dos mínimos constitucionais, estas áreas ficariam mais suscetíveis do que nunca aos interesses dos agentes políticos. E aí reside um grande problema.

Quem não queria ver uma classe política e um judiciário com menos privilégios? Quem não queria ver o fim dos super salários no serviço público, das polpudas verbas de gabinete, do auxílio paletó, auxílio moradia, apartamentos funcionais, motoristas, veículos oficiais, viagens internacionais, jantares com dinheiro público, entre outros descalabros? Quem não é favorável à diminuição dos milhares de CC’s que aparelham a máquina estatal? Pois nada disso mudará com a PEC. Se haverá um congelamento dos gastos na totalidade dos três poderes, continuarão sobre juízes e políticos a discricionariedade sobre o uso e ampliação de seus benefícios, e essa conta será paga necessariamente com os recursos que iriam para a saúde e educação. Ao menos, ficará cristalino o dano que causam à sociedade a cada privilégio mantido ou aditivado. O teto nos gastos poderia ter um efeito positivo, se contasse com o bom senso das altas castas do serviço público, mas o mais provável é que cortem dos hospitais e das escolas para a manutenção dos ganhos corporativos. Exemplo disso é que, ao mesmo tempo em que tramita a PEC 241, o Congresso Nacional negocia com o STF um aumento para seus magistrados, o que produzirá um impacto financeiro em cadeia nas carreiras com os salários mais elevados do funcionalismo público. Temos os magistrados e os políticos mais caros do mundo, uma contradição absurda.

Saúde e educação aparecem com razão no centro das preocupações e dos debates, uma vez que encerram atividades essenciais do Estado que podem ser inviabilizadas pelo congelamento do orçamento por duas décadas. Em relação à educação, defensores da PEC afirmam que a pirâmide etária está se invertendo, e que a tendência demográfica é de redução do número de jovens nos próximos vinte anos, o que levaria a um aumento per capita do gasto educacional. Ao justificarem por esse prisma que a PEC não terá efeitos substanciais na área, acabam por revelar seus parâmetros de tolerância com os patamares atuais em que se encontra a educação brasileira, naturalizando os milhares de analfabetos ainda existentes, os jovens fora da escola, a elitização do ensino superior, a fragilidade da nossa produção científica e tecnológica, e o fato da ampla maioria dos professores do país não receber o piso salarial nacional.

Ao mesmo tempo, esta tendência demográfica inutilmente utilizada para atenuar os efeitos da PEC na educação, aponta para o aumento da população idosa e, por consequência, da demanda por serviços de saúde e previdência social nos próximos anos. Nessa ótica, em vinte anos de gastos congelados, não há dúvida de que haverá uma diminuição da capacidade de atendimento da rede de saúde, afetando especialmente a população mais vulnerável que depende estritamente dos serviços públicos. Naturaliza-se também, assim, que os mais pobres possam não ter acesso a um atendimento digno de saúde no futuro.

Congelar gastos é amarrar investimentos, sufocar a possibilidade de expansão dos serviços em um país em que, hoje, estes não chegam a todos da forma universal como deveriam. Significa, de forma simplificada, nenhum professor a mais, nenhum médico a mais, nenhuma escola nova, nenhum hospital novo. Significa, em outras palavras, a manutenção da precariedade atual agravada pela degradação e sucateamento que os anos trazem.

Mas então, qual seria a solução do problema? Como aumentar a arrecadação sem prejudicar os serviços públicos prestados a maior parte da população? Uma resposta possível é o aumento de impostos. Mas não o aumento dos impostos sobre as classes baixa e média, que são as camadas que mais pagam impostos no Brasil, mas o aumento dos impostos sobre os super ricos, o 0,05% da população que, segundo dados do IBGE, ganha acima de 160 salários mínimos por mês. Esta pequena parcela da população possui um patrimônio de 1,2 trilhão, ou seja, cerca de 25% de toda a riqueza declarada pelos contribuintes no Brasil, e é a menos taxada no país. O imposto de renda no Brasil só é progressivo da classe baixa para a classe média, o que faz com que esses super ricos paguem apenas 6,51% de sua renda em impostos, enquanto um assalariado que ganha 5 mil por mês paga 27,5%. Isso é possível porque 65,8% dos rendimentos dessa elite são considerados isentos ou não tributáveis pela legislação brasileira, como ocorre com os dividendos e os lucros. Da mesma forma ocorre com os impostos de transmissão de grandes heranças, que aqui possui uma das menores taxações do mundo. E engana-se quem acredita numa fuga em massa dos investidores a partir dessa taxação: os segmentos realmente produtivos não abandonariam um mercado de 200 milhões de consumidores tão facilmente.

O Brasil é o melhor lugar para enriquecer, ou melhor, para os ricos ficarem ainda mais ricos. E uma das formas de fazê-lo é emprestando dinheiro para o próprio governo através da compra dos títulos públicos, que pagam elevados juros. Mas afinal, quem são os credores do Brasil? Que dívida é essa que se coloca como prioridade em relação a investimentos e programas de promoção de bem estar social? Para ter uma ideia, as despesas com o pagamento da dívida pública (juros mais amortizações e refinanciamento) consumiram, somente no ano de 2015, a quantia de R$ 978 bilhões, o que corresponde a 45,11% do Orçamento Geral da União. No mesmo ano, para a saúde foram destinados apenas 3,98%, para a educação 3,73% e para assistência social 3,08% – apesar de todo alarde sobre os gastos pretensamente “excessivos” em programas sociais.

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Assim, chegamos a uma terceira alternativa para a superação do atual quadro, para além do corte de gastos, e para além da taxação das camadas mais abastadas: rever a dívida pública brasileira. A auditora da Receita Federal, Maria Lucia Fatorelli, tem exaustivamente estudado e difundido essa ideia através do movimento Auditoria Cidadã da Dívida. Segundo Fatorelli, o “Sistema da Dívida” tem sido um dos espaços de operação de um modelo corrupto, e os estudos realizados têm comprovado que há muito tempo o endividamento público deixou de ser um mecanismo de financiamento do Estado e passou a ser um veículo de subtração de recursos orçamentários e dilapidação do patrimônio pela imposição contínua de privatização de áreas estratégicas como petróleo, portos, aeroportos, estradas, energia, saúde, educação, comunicações, entre outros. Segundo Fatorelli:

Nosso endividamento nasceu junto com a “independência”. Para o que o mundo financeiro reconhecesse nossa independência, herdamos uma dívida que Portugal havia contraído com a Inglaterra para brigar contra a nossa independência. O valor era 3,1 milhões de libras esterlinas – na época, muito dinheiro. Em 1931, quando Getúlio Vargas assumiu, ele questionou o fato de haver tantas cobranças sem os respectivos contratos. Ele determinou que houvesse uma auditoria. O resultado foi impressionante: apenas 40% da dívida estava documentada. Não existia controle dos pagamentos, nem das remessas ao exterior. Isso permitiu o início de uma revisão e certamente ajudou na implantação dos direitos sociais garantidos naquele período. O período atual iniciou na década de 1970, quando a dívida externa era de US$ 5 bilhões. Durante essa década, esse valor se multiplicou por dez. Era algo totalmente sem transparência, e o que se dizia era que o crescimento da dívida ocorreu para financiar o “milagre econômico”. Em 2010, durante a CPI da Dívida, pedimos os contratos referentes à década de 1970. Apenas 16% da dívida estava explicada em contratos. Há uma grande suspeita de que boa parte desses 84% restantes tenha sido recursos que vieram justamente para financiar a ditadura. Imaginávamos que a maior parte dessa dívida era com o FMI. Mas, durante a CPI, fizemos um gráfico que mostra a natureza desses valores, de 1970 até 1994. O principal credor não era o FMI, mas, sim, os bancos privados internacionais. (Entrevista ao Sul 21, 16/11/2012).

Além de taxar as grandes fortunas, de criar impostos sobre a transmissão de grandes heranças e rever ou auditar a dívida pública, há ainda outras formas de melhorar a arrecadação sem precisar “cortar na carne”. Uma delas é combater a sonegação fiscal e repatriar o dinheiro sonegado. Somente entre os envolvidos na operação Zelotes – que inclui a gigante Rede Globo – estima-se que 8 bilhões em impostos tenham sido sonegados e remetidos para fora do país. Outra forma de ajustar as contas é acabar com o fundo partidário, que é a destinação de recursos do orçamento público para partidos políticos, e que tem sido a razão para a existência de 35 partidos políticos no Brasil, hoje consumindo mais de 800 milhões anuais. A diminuição dos gastos em publicidade do governo também seria uma medida razoável em tempos de crise, mas contraditoriamente esse gasto aumentou recentemente. Apenas entre maio e agosto desse ano a Globo recebeu 15,8 milhões de repasses federais, 24% a mais que no ano anterior. No mesmo período, o grupo Abril passou a receber 624% a mais do governo, e o grupo Bandeirantes 1.129%, segundo dados da própria SECOM, Secretaria de Comunicação do Governo Federal.

Enfim, há pelo menos dois caminhos possíveis para sair da crise: cortar dos pobres ou cortar dos ricos. Nenhuma das alternativas é simples. A primeira poderá levar ao clamor popular, à insatisfação generalizada e agravar a já conflagrada impopularidade do governo. A segunda mexerá com interesses corporativos de grupos poderosos, formadores de opinião, cujo lobby no congresso é substancial. Grupos que veem no sucateamento da saúde e educação uma oportunidade de ampliar a oferta de serviços privados, por exemplo. O esforço do governo em aprovar a PEC 241 nos termos em que foi redigida demonstra a preferência em se indispor com o primeiro grupo, ao passo que o segundo é capaz de gerar mais instabilidade política e detém poder de fogo para enfrentar àqueles que se opõem a seus interesses. Ao fim, o governo Temer e os congressistas favoráveis à PEC cumprem a agenda com a qual se comprometeram quando se aliaram a estes grupos, braços auxiliares no processo de impeachment e, por isso, apesar de toda discussão suscitada na sociedade, deverão aprovar a emenda assumindo os riscos da falência dos serviços públicos.

*Lucas Coradini é mestre em Sociologia, doutor em Ciência Política, professor do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Sul e colaborou para Pragmatismo Político

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